丁 涛
2026年9月23日，交通运输部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部四部委联合下发“关于促进城市公交企业深化改革的指导意见”，文件指出：城市公共交通是重要的公益性事业和民生工程，为贯彻落实党中央、国务院决策部署，推动公交企业深化改革，提升城市公共交通保障能力和服务水平，更好满足人民群众基本出行需求，提出城市公交深化改革指导意见。
该指导意见共计6章14条，为城市公交企业深化改革指明了方向。文件出台背景：是后疫情时代城市公共交通客流持续巨幅下降，公交企业普遍经营困难，拖欠社保医保、发不出工资、砍线路、停运等现实问题引发国人对公交行业是否还能存在、还能否有公交车为群众服务的关注和担忧。
首先文件下发的对象是各省、自治区、直辖市人民政府，计划单列市人民政府，也就是说公交企业的改革是由各级地方人民政府为主导的公交企业改革。文件开头明确指出“促进城市公交行业高质量发展，更好地满足人民群众基本出行需求”，这个“基本出行需求”对公交的定位就非常明确清晰了。当前城市人民群众出行方式发生了巨大变化，小汽车保有量3.2亿辆，电动自行车保有量4亿辆，共享单车510万辆，小汽车平均每4人就有一辆，电动自行车平均每4人就有一辆，2025年全国轨道交通累计完成客运量332.4亿人次，每天有1亿人次乘坐轨道交通通勤，2400万人次选择共享单车骑行，8388万人乘坐出租车出行，合规网约车约为310万辆，日均订单3013万单，而乘公交的客流下降到每天1亿人次。在出行方式的多元化发展的背景下，使公交出行的主力军由主角转变成配角。因此，对公交的定位也应该发生了转变，由城市出行主导地位转变成为为人民群众基本出行保障兜底的定位。
一、总体要求：指出“坚持与时俱进、因地制宜，坚持城市公共交通公益属性，坚持一城一策、一企一策”。文件明确公共交通企业具有鲜明的公益属性，不管怎么改革公交企业的公益属性是改不掉的，同时也指出了全国公交企业的差异化非常大，改革的方向不是一刀切，因地制宜、一城一策。
“压实城市人民政府主体责任，深化公交企业改革，加强政策支持，促进城市公交行业高质量发展，更好地保障人民群众基本出行需求，为加快建设现代化人民城市提供有力支撑”。根据《城市公共交通条例》第五条:“城市人民政府是发展城市公共交通的责任主体”,而当前公交企业面临的亏损严重，大多数企业资不抵债，民营公交大面积停运更是难以为继。其根源还是地方城市人民政府未能真正落实主体责任，在破解公交改革发展的问题上，还存在等靠要的思想，宁可慢一点也不越位抢跑。所以，这次文件再次明确要压实城市人民政府主体责任。
二、提升公交企业管理效能
（一）分类指导企业深化改革。这一条重点说了4个关键问题，并给出改革方向。
1）“国有公交企业聚焦主责主业，提高决策效率和经营管理水平”该条款明确指出公交企业要聚焦主责主业，公交人要干公交专业的事，后疫情以来，很多公交企业为了生存下去，干了很多“公交+”的项目，但问题在于很多副业并不是围绕公交核心能力展开的，副业和主业脱节，盲目进入房地产、旅游、餐饮、零售、商业贸易等不相关领域，使企业风险进一步增加，俗话说得好“隔行如隔山”，跨行业经营，试错成本是非常大的。山东审计部门的研究就指出，部分公交企业的第三产业不仅没有反哺主业，反而因市场竞争强、技术更新慢、承担安置人员等原因出现新的亏损。公交的核心主业是城市公共交通客运服务，副业应当围绕公交自身资源如客流日活、线路网络、车场站点、车辆维保、充电设施等这些公交企业有优势的地方延伸。副业应当优先盘活公交自己的闲置资源，而不是变成“什么都做”的综合服务商。对长期亏损、与主业无关、风险较高的副业，应该及时关停或剥离。公开信息显示，2020年以来南昌公交集团先后对顺欣驾校、公交传媒、顺安保安、大众出租等公司采取股权清退、清算注销、转让等方式进行分类治理。对不具备竞争优势、非主营业务、效益较差或风险较高的企业进行了处置。
2）“引导民营公交企业提质增效、规范运营。”截至2022年全国公交企业约 4244家，其中私营企业约 2125家，占比约 50.1%。当前民营公交企业整体处于严重亏损、现金流紧张、长期拖欠职工工资和福利、拖欠厂家材料配件货款的状态。相比国有公交集团，它们更难获得财政兜底和融资支持，由于民营公交补贴获取能力弱，地方财政补贴缩减、拨付滞后，使民营企业很难正常运转。其次由于长期亏损和补贴不到位影响企业征信，找银行贷款难，部分企业依赖高息借款维持运转。而人工、车辆折旧、维修保养、保险、新能源电池更换等刚性成本持续上升，票价又受政府管控，无法自行上调，停运风险在全行业逐步蔓延。2025年就有47个城市的公交部分线路被迫停运。为此，文件中专门提出地方政府要引导民营公交企业提质增效、规范运营，保障基本营运。
3）“支持大型公交企业在企业治理、数智赋能、民生服务、党建引领等方面发挥示范作用，探索深化改革的新路径。”当前，我国大型公交企业的优势在于企业制度体系完善、人才资源丰富、体量大规模化效益突出、政策资源多、相关副业在大城市的市场环境下易形成稳定现金流，特别是大城市地方政府的财政支持力度强。文件中指出大型公交企业应当肩负着探索深化改革的责任，为全国公交转型发展探索改革创新的路径。
4）引导中小型公交企业强化风险意识，保障基本运营”，近几年来，全国公交企业整体处于普遍亏损状态。2024年全国公交系统年度亏损规模已超过2000亿元，2025年上半年，约83%的公交企业亏损。公交企业频繁停运爆雷的大多数为中小型公交企业，2024年进入破产清算或依法重组的公交企业就有38家，其中湖南邵阳扬子巴士、四川富顺华龙公交、云南富民宏城公交、桂林旅游汽车运输公司等公交企业被托管或国有化收购。因此，加强中小型公交企业的经营风险防控应成为地方政府首要任务。
（二）优化岗位设置和人员配备。“指导公交企业根据实际运营需求，合理确定驾驶员与车辆配比，并实施跨线路动态调配。”
该条款说的是优化驾驶员与车辆配比（人车比），并实行机动调配，达到提高驾驶员的实际出勤率，减少人员职数。但这个指导意见的核心是车辆人员的配置与实际运营客流量要高度吻合，人多车多、人少车少，运力与客流量精准匹对，才能达到减员增效的目的。当前全国公交行业的百公里客流和百公里收入是非常低的，营运班次基本上是每5分钟-20分钟从开班到收班均衡发车的，而乘客不会按照公交企业的排班逻辑去乘车的。因此，公交企业要建立公交大数据平台，精准分析每一条线路的乘客出行结构，通过调整配车数和发车间隔，适当加大高峰时段运力投放，缩短高峰发车间隔，减少线路平峰时段运力投入，降低线路低效里程，实现人员车辆与客流精准匹配，从而达到不“空车拉板凳”又能提高车辆人员效率。
“推动公交企业组织架构扁平化，精简管理岗位。引导企业管理人员下沉充实一线运营力量。支持依法采取共享用工等方式，促进公交企业人力资源高效配置”。目前我国的公交企业特别是国有公交其组织架构设计的与行政事业单位一样，麻雀虽小五脏俱全，其管理方式与行政单位如出一辙。然而山西临汾公交总公司却是公交行业高效管理的样板，机关后勤及生产保障科室共11个，管理干部 10人（不含两名班子成员兼职），科员36人，共计46人（其中公交智管中心18人，其他10个科室共28人，室均2.8人），3个客运分公司除驾驶员外，分别只核编3名管理干部，临汾公交在安国全董事长的带领下他们的人工成本得到了有效的管控，公司人车比为1.57∶1。
（三）严格财务管理。“指导公交企业加强全面预算管理。规范公交运营、车辆购置、维修保养、能源消耗等成本核算，厘清企业合理支出，严控非生产性支出。实施公开采购、阳光采购，降低经营成本。严格票款收入、政府补贴等资金使用。完善企业内部财务风险防控制度。”
这轮财务管理改革是通过加强全面预算管理，严控经营成本。其本质是推动公交行业从“财政输血”向“主动经营”转型，通过机制创新破解长期存在的成本高企，效率低下等积弊。
（四）健全完善绩效考核制度。“建立并实施公交企业运营成本核算制度，探索对公交企业基本出行服务和市场化服务进行分类核算。对保障基本出行的公交线路，重点考核其落实安全运营、节支增效、履行社会责任等要求的情况。”
该条款首次提出将基本出行服务和市场化服务进行分类核算的考核方式。基本出行服务是指政府确定的常规公交线路、城乡公交、低票价线路、冷僻线路、以及执行老年人、残疾人、现役军人及学生优惠乘车、政府指令性任务等服务，执行政府定价或政府指导价，纳入成本规制和财政补贴补偿范围。市场化服务是指定制公交、通勤班车、旅游专线、包车租赁、广告经营、充电对外服务、场站商业开发、数据资源运营等等服务，执行市场调节价或政府指导价，按市场化规则独立核算，原则上不纳入基本出行补贴。同时将纳入政府财政补贴补偿和成本规制范围的公交基本出行服务明确了考核要求，服务质量好、成本控制优的企业可获得奖励，服务不达标或成本超规制的相应扣减。2023年深圳市财政局按照“民生优先、供需平衡、合理分担、保质提效”的原则制定新一轮公交财政补贴方案，出台了《深圳市2023年至2026年地面常规公交财政补贴工作指引》，提出“四定”原则，即定模式、定目标、定标准、定机制，指导落实各项工作。通过实施分类考核，提高公交企业的经营能力，提升财政补贴资金的使用效率。
（五）加强资产管理和资源盘活利用。“指导公交企业建立健全资产全生命周期管理体系。加强维修配件、轮胎、燃油、动力电池等重点物资专项管理和规范化处置。鼓励公交企业利用公交场站部分闲置设施开展充电、停车、物流配送、房屋租赁等社会化商业服务。”
该条款旨在提高公交企业材料物资精细化管理的能力，做到物尽其才、物尽其用，提升物资全生命周期的综合效率。公交企业应建立机务仓储管理平台，实行一车一档、一物一码、业财融合的管理制度，细化报修、派单、领料、维修、检验、统计、入档等管理流程，引用AI人工智能系统，精准分析材料配件的使用周期，做到事前可预警，事后可追溯。
近几年来公交企业普遍在利用公交场站部分闲置设施开展充电、停车、物流配送、房屋租赁等商业服务做了大量的工作，由于公交场站大多地处偏运且地块狭小，还要在晚间兼顾公交停车回车功能，商业价值不高，增收效果并不明显。
（六）规范安全生产管理。“严格落实《中华人民共和国安全生产法》、《城市公共交通条例》等法律法规规定，保障公交企业安全生产经费足额提取、专款专用。对驾驶员等重点岗位人员定期开展安全生产技能培训并建档备案，对更换车型和线路的驾驶员及时开展适应性培训，加强驾驶员出岗前健康检测和在岗期间驾驶行为、身体状况动态监测，切实维护城市公交运营安全。”
安全生产是全国所有公交企业最首要的工作，安全生产工作的核心是压实全员责任，围绕人、车、线、站、场等重点管控风险源，通过科技手段排查安全隐患，完善应急与考核机制并形成闭环。建立安全生产管理平台，通过大数据精细分析事故隐患，实施精深教育，做到精准的预防。
三、保障职工合法权益
（七）确保职工工资按时足额发放。“全面建立公交企业职工工资专用账户。加强工资发放和社保缴纳情况动态监测。指导企业完善薪酬分配制度，建立职工工资收入动态调整机制，与当地在岗职工平均工资水平做好衔接，加大工资分配向驾驶员等一线岗位倾斜力度。”
该条款首次将公交职工工资按时足额发放明确到文件中，当前的公交企业拖欠职工工资的现象不是个例，大、中、小型公交公司都存在拖欠或不足额发放的问题，交通部应当设立举报监督电话，受理拖欠公交职工工资的案件，监督并考核地方政府部门工作业绩，严格履行管理职责，促进行业健康可持续发展。
（八）加强职工思想教育和关心关爱。关于开展驾驶员职业健康体检和心理辅导，其核心的要义确保安全生产。近十年来因驾驶员身体原因和心理原因发生重大交通事故的案例不在少数。根据2025年-2026年行业公开信息显示，全国各地的公交驾驶员平均年龄大约在52岁左右，不同城市会有差异，但整体趋势难改变。高龄驾驶员的风险主要集中在几个方面，心脑血管突发疾病，腰椎、颈椎疾病；身体机能视力、听力下降，反应处置能力变慢；乘客投诉、家庭问题、企业管理问题使驾驶员心理压力巨大。由于公交驾驶岗位是一个高强度、高责任、高风险的岗位，一旦发生事故往往比私家车发生事故更为严重。因此，关爱公交驾驶员不仅仅是一个口号，更要落实在各项具体措施之中。
四、优化城市公交运营服务
（九）因地制宜发展城市公共交通。适应新型城镇化和公众出行结构变化趋势，一城一策确定城市公共交通发展模式。
文件对不同出行模式公交厘清功能定位。轨交成网的超大和特大城市，轨交为骨干，公交为基础，公交围绕轨交接驳，补充和延伸轨交线网不足；轨交未成网大城市，公交还是通勤出行的主力军，构建快、干、支、微的分层网络；没有轨交的中小城市的公交定位即承担基本出行保障，保障基本通勤出行，保障弱势群体出行。
（十）保障人民群众基本出行需求。“结合群众出行方式变化、综合交通发展状况等，重点保障城市公交基本出行服务。根据客流需求和财政承受能力，因地制宜制修订城市公交基本出行服务标准，细化线路范围、站点覆盖率、首末班时间、发车频次等服务要求。科学确定城市公交车辆规模，合理配置城市公交车型，逐步降低特大型车辆在常规公交中的比例。在早晚高峰通勤时段适度加密班次，提高城市公交出行占比。建立城市公交线网动态评估和优化调整机制。处理好政府与市场的关系，支持公交企业在保障公众基本出行的前提下，根据需要开展定制化出行服务。”
1）基本出行服务定义：具有公益性、基础性、兜底性的基本公共客运服务，由政府主导纳入财政补贴，实施政府定价或指导价，解决城市建成区的群众公交基础出行需求。
2）基本出行服务标准：城市公共交通基本出行服务应当纳入政府保障范围，由城市交通运输主管部门通过运营服务协议明确线路范围、站点覆盖率、首末班时间、发车频次、票价机制和财政补贴等。
3）建立城市公交线网动态评估和优化调整机制，核心是根据客流变化、城市空间变化、财政承受能力等持续做公交线路动态调整，而不是简单加线路、减线路。它通常包括数据收集、清洗整理、指标诊断、方案拟定、公示审批、实施后评估等几个环节，实现公交线网与城市的发展相适应。
（十一）合理确定票制票价和优惠范围。长期以来公共交通执行低票价的政策，是造成公交亏损的最主要原因。靠低票价来吸引客流在当今的时代下已经完全不起作用了，近五年来全国的地面公交客流还在走低，老百姓对低票价并不卖账。由于公交企业总运行成本比较高，其中刚需的人工成本几乎占到总成本的50%-70%，车辆折旧和能源消耗占了总成本30%，分摊到乘客每人次出行成本高达5元/次左右，公交票价按成本法调整也不现实，建议采取政府追加补贴补一点、公交票价适度调一点、企业控成本降一点，确保公交企业能维持运转。要破解公交可持续发展难题，公交票价的调整是一个无法回避的必答题。
（十二）加快推动行业数智化升级。
公交企业在信息化系统搭建过程中普遍存在分散建设问题，近十几年来先后建设了财务、调度、票务、办公、人资、安全、维修、充电、客服等系统，形成了各系统独立运行、彼此缺乏数据共享与协作的“烟囱式”架构模式，常被称为信息孤岛。同时，车载终端、电子站牌、调度平台、支付平台来自不同厂商，接口标准不统一，数据口径不一致，各系统兼容难。传统公交只能采集上车刷卡或扫码数据，下车点数据采集难，换乘、OD出行链不完整，影响客流预测和排班优化精度。另外，由于公交企业经营困难，除了政府财政預算充足的超大城市和大城市有能力建设外，其余中小城市公交企业信息化建设中普遍存在投入不足。加快推动公交行业数智化建设是当务之急，而不是升级迭代。
五、加大政策支持力度
（十三）严格落实政府补贴补偿制度。“贯彻落实《城市公共交通条例》相关规定，落实市县级财政支出责任，根据城市公共交通实际和财政承受能力安排城市公共交通发展所需经费并纳入本级预算”。长期以来，全国公交系统执行的是低票价政策，价值与价格严重背离的，导致公交企业长期亏损，2026年苏州水城客运巴士公司，上海东方巴士有限公司，浙江常山通衢城际公交客运等公交企业进入破产清算程序。因此严格落实政府补贴补偿制度尤为重要。《城市公共交通条例》已经2024年8月19日国务院第39次常务会议通过，自2024年12月1日起施行，落实市县级财政支出责任不能停留在文件上。
（十四）加强公交专用道建设管理和场站设施保障。“统筹公交优先通行和社会车辆通行需求，合理设置公交专用道，优先保障严重拥堵路段、客流集中路段公交车辆通行便利。”公交专用道的施划难点不在“画一条单黄实线”的问题，近十年来，小汽车高速增长远远高于城市道路增长，而且严重拥堵路段都是城市老城区道路无法增长的区域，很多城市地面公交客流几乎腰斩断崖式下降，公交专用道容易出现“公交车空、社会车堵”的现象，公众最直观的感受是高峰时段社会车道排长队，公交专用道却车辆稀少，设置合理性饱受到老百姓质疑。公交专用道不是不能划，是要在客流强度大、道路条件好、不影响其他交通安全、公众能接受的前提下寻找到最佳平衡点，不能以降低整条道路通行效率施划公交专用道。
关于公交场站设施保障问题要进一步研究，当前在公交客流大幅下降的背景下，公交车的数量也在下降。全国公共汽电车保有量从2021年的70.94万辆下降到2025年末63.01万辆，累计减少7.93万辆。根据《城市公共汽电车场站配置规范》，公交停车场车均面积宜不小于150平方米/标台。依此估算减少了7.93万台车应当空出来1189.5万平方米的停车面积，如果客流进一步下滑，空出来的停车场地还会增加。公交场站设施问题应该是调结构的问题。
六、加强组织保障：“城市人民政府要切实履行主体责任，加强对公交企业深化改革的组织领导，指导一企一策制定改革方案，并审议本城市公交企业深化改革方案，统筹研究和协调解决公交企业深化改革中的重大问题。省级人民政府要加强政策支持和监督指导。交通运输部要会同有关方面加强政策指导和督促落实，重大事项及时按程序请示报告。”
各地方城市人民政府应牵头成立公交企业深化改革领导小组或工作专班，制定一企一策的改革方案，明确企业结构治理、优化人员配置及薪酬考核、严格预算管理和绩效考评、加快数智化建设、优化线网和运力结构、合理调整票制票价、加强安全生产、保障职工合法权益、严格落实政府补贴补偿制度、保障人民群众基本出行等改革内容。各部门加强协同做好改革应急预案，确保城市公交企业深化改革顺利推进。
友情提示：以上内容为个人对文件的认知和理解，不当之处请大家批评指正！