科学推进城镇化 大幅度提高城市建设的质量和水平

——在中国科协“创新城市工作与多学科协同共治研讨会”上的发言

中国土木工程学会理事长 郭允冲

（2016年1月15日）

工业化创造供给，城镇化创造需求。当前我国很多行业已出现供过于求、产能过剩。积极地科学地推进城镇化建设可以释放大量的有效需求，可以促进经济持续较快发展。大幅度地提高城市建设的质量和水平，既可以改变经济粗放发展的模式，大幅度地减少能源、资源的消耗，大幅度减少污染排放，又可以大幅度提高城市的美观、宜居，促进城市的可持续发展。

当前城镇化和城市建设存在不少问题：一是城镇化质量不高，虽然2014年城镇化率已达54.77%，但按照户籍统计2014年的城镇化率则只有35.9%；二是城镇化的压力很大，任务很艰巨，今后还有几亿农村人口要逐步进入城镇；三是存在三个不协调，第一个是城、乡经济社会建设严重不协调，2014年农村与城镇人均收入比例为1：2.92；第二个是大、中、小城市发展不协调，特大城市、大城市畸形发展，大城市病很突出，小城市发展不够；第三个是地区之间特别是东西部地区之间城镇发展不协调。特别是北京、上海等特大城市人口远远超过其资源、交通、环境等承受能力；四是城乡规划缺乏科学性、前瞻性、可操作性、严肃性、权威性，经常朝令夕改，变来变去，特别是市委市政府主要领导调整后容易出现这种情况，造成大量的重复建设和浪费；五是城乡规划城乡建设的标准不高，道路、桥梁、房屋建筑的标准太低；六是城市建设中各行业各专业之间统筹协调性差，突出的是各种地下管线各搞各的分别下地，如上水、下水、燃气、强电、弱电各搞各的，造成大量重复建设、大量浪费；七是城市地下空间资源开发建设没有统一规划，大多数跟着项目走，造成标准不一，二次开发、三次开发，既浪费了地下空间资源，又增加了工程建设的风险和建设成本；八是工程建设质量不高，有的质量通病多，有的造成质量事故或质量问题。有人形容我国城市建设是十二个字：“建得快、拆得快，拆得快、建得快”。我国标准规范规定，一般房屋建筑的设计使用寿命为50年，重要建筑设计使用寿命为100年。而正是由于上述原因，我国城市房屋建筑的实际使用寿命远达不到这个标准，有的认为我国城市房屋建筑实际寿命只有二、三十年。而西方国家100年以上的建筑为数不少，甚至还有几百年的建筑。

2014年我国GDP占世界的13.43%，而2014年我国水泥消耗占世界的59.8%，2014年我国钢材消耗占世界的49.5 %，其中40%多为建筑钢材（详见下表）。

2014年有关数据

水泥和建筑钢材主要是用来搞工程建设的，为什么要消耗这么多水泥和建筑钢材？是不是存在重复建设、低效建设、无效建设？值得我们深思。

假如一个建筑100年不拆，就建筑本身而言，在这100年里只产生一个单位GDP，只消耗一个单位的能源、原材料，只造成一个单位的污染；如果100年内拆了重建四次（假设建筑规模不变），则产生了五个单位的GDP，消耗了五个单位的能源、原材料，造成了五个单位的污染。这对地方经济来说，似乎既增加了GDP，又带动了能源、原材料产业，还增加了就业，繁荣了经济。但从全社会角度看，造成极大浪费，还极大地破坏了环境。

近年来，北京等城市大气污染比较严重的现象引起了大家的极大关注。大气污染从最终来源可分为：自然的，如火灾、火山爆发等；人为的，如工业废气排放、汽车尾气等。从污染源的存在状态可分为：气溶胶状态污染物，如粉尘、烟雾等；气体状态污染物，如二氧化碳（CO₂）、二氧化硫（SO₂）、氮氧化物等。据研究统计分析，这些污染物，除了汽车尾气、工程施工粉尘外，主要来自人为的工业废气排放。大气分为对流层、平流层、电离层，地面以上至11公里为对流层，对流层集中了大气3/4的质量和90%的水汽，大气的活动主要在对流层。因此，一般认为少量的大气污染主要发生在污染源产生的城市及其附近上空，而大量的长期的大气污染会在对流层大范围内流动，有的会形成全球性的污染。从2000年至2011年，工业废气排放从13.8万亿M³增加到67.5万亿M³，年均增长19.06%。工业废气排放主要来源于燃煤、钢铁、水泥等行业，燃烧1吨原煤约产生1.9吨CO₂，我国燃煤产生的CO₂占全部CO₂的77.8%。据分析SO₂来源，燃煤发电占47.52%，钢铁占10.64%，水泥占13.26%，燃煤、钢铁、水泥三个行业的SO₂排放占总量的71.42%。2014年我国GDP占世界13.43%，水泥占59.8%，钢材占49.5%，而钢材中约40%多是建筑钢材，水泥、建筑钢材主要是用于城市建设工程建设的，为什么要消耗这么多的水泥、钢材？城市建设、工程建设的粗放可见一斑。

所以，要必须科学地推进城镇化，要全面地大幅度地提高城市建设的质量和水平，要做到以下七个方面:

一是完整意义的城镇化。现在的城镇化率在统计上似乎不尽科学，现在又提出要实现人的城镇化，实际上城镇化本来就是指人，城镇化率也是对人统计计算的，只不过统计入城镇化的不少人没有真正意义的城镇化，没有享受城市居民待遇。这主要与户籍制度有关，只有改革户籍制度，才能逐步实现完整意义的城镇化、真正的实实在在的城镇化。

二是要做到三个协调。一个是城市和农村经济的协调发展，没有农村经济的协调发展，没有农业现代化，城镇化是不可持续的；第二个是大、中、小城市的协调发展；第三个是地区之间特别是东西部地区城市的协调发展。要通过制定有区别的产业政策，制定有区别的节能环保标准、市场准入门槛，有区别的税收政策等，适当控制大城市的发展，支持中小城市发展，特别是要重点支持小城镇和西部地区中小城市的发展。

三是要全面提高城乡规划的科学性、前瞻性、可操作性。城乡规划制定要充分研究论证，充分听取各方面意见，使之真正具有科学性、前瞻性、可操作性，并且要提高城乡规划的法律权威性、严肃性，一经列入规划，一经立法，不能随意更改，不能随意乱拆乱建。

四是要全面提高城市建设的质量标准，全面提高城市道路、桥梁、房屋建筑的设计标准，提高设计寿命。比如一般建筑设计寿命由50年提高到100年，重要建筑由100年提高到200年。

五是要大幅度提高工程建设的质量标准，要大幅度提高混凝土质量、门窗质量、墙体保温材料质量等。

六是城市建设中各行各业都要统筹协调，整体推进，特别是上水、下水、燃气、强电、弱电等地下管网建设要统筹协调，逐步统一建设地下管廊。要把地下空间资源开发与地上空间资源开发一样，统一统筹规划、统一规划标准，统筹开发建设。

最后，也是最重要的，就是要提高城乡规划、城市建设、工程建设质量标准的立法层次，要修改《刑法》、《建筑法》，要通过立法和执法监督，使城市规划、城市建设、工程建设必须达到设计标准，达不到标准的不准建设，擅自建设的要给予严厉处罚；已建成的道路、桥梁、房屋建筑等达不到设计寿命的不许拆除，擅自拆除的属违法犯罪，要进行严厉处罚，包括刑事处罚。只有这样，才能真正提高城镇化的水平，才有可能真正提高城乡规划、城市建设的质量和水平，才有可能大幅度减少乱拆乱建，大幅度减少重复建设，大幅度减少能源原材料的消耗，大幅度减少生态环境的破坏，才能真正实现城镇化和城市建设管理的可持续发展。